O modelo uruguaio de legalização da canábis, outrora considerado uma experiência inovadora a nível mundial, está a entrar numa nova fase.
Mais de uma década depois de se tornar o primeiro país a legalizar a canábis recreativa para adultos, em 2013, graças à lei n.º 19.172, o país pode orgulhar-se de resultados concretos: uma redução líquida do mercado ilícito, uma melhor rastreabilidade dos produtos e uma redução da criminalização dos consumidores.
No entanto, o sistema também está a mostrar limitações que são cada vez mais difíceis de ignorar. De acordo com uma análise publicada por El Planteo, o debate no Uruguai já não é sobre se a legalização funciona, mas sobre como adaptar um quadro rígido a novas realidades sem comprometer os seus objectivos originais.
Um modelo de política pública concebido para o controlo, não para o crescimento
Quando o Uruguai aprovou a sua lei sobre a canábis, o objetivo não era criar uma indústria comercial ou atrair turistas. A reforma foi concebida principalmente como uma resposta de política pública ao tráfico de drogas e ao fracasso da proibição.
Na altura, a lei foi aprovada num contexto de grande tensão política, de oposição pública generalizada e de escrutínio internacional. Este contexto deu origem a um modelo cauteloso, centrado no controlo estatal e não no crescimento do mercado. O Uruguai criou um sistema altamente regulamentado em que o acesso só é possível através de três canais mutuamente exclusivos: a compra em farmácias, o cultivo em casa ou a adesão a clubes de canábis.
Todos os consumidores devem registar-se, os limites de quantidade são rigorosos, a publicidade é proibida, a embalagem é neutra e o Estado supervisiona toda a cadeia de abastecimento.
O mercado ilícito entrou em colapso, mas o “mercado cinzento” persiste
Em termos do objetivo central de reduzir a oferta ilegal, o Uruguai alcançou resultados impressionantes. Avaliações do governo citadas pelo El Planteo mostram que a “cannabis comprimida”, outrora a forma dominante de cannabis ilegal no país, quase desapareceu.
Em 2014, era a principal fonte de canábis, mas em 2024 representava apenas 6,7% do mercado. Isto indica que o acesso legal, a estabilidade dos preços e uma melhor perceção de qualidade e segurança suplantaram grande parte do comércio ilícito tradicional.
No entanto, o mercado ilegal não desapareceu completamente. Pelo contrário, assumiu uma nova forma, que é mais difícil de medir e regular. Em vez de redes de tráfico em grande escala, o Uruguai enfrenta atualmente o que é descrito como um “mercado cinzento”, baseado no comércio informal, na produção não declarada e em canais de distribuição paralelos que operam fora do quadro oficial.
Este mercado cinzento não está necessariamente ligado à violência associada ao crime organizado, mas representa, no entanto, um importante obstáculo ao objetivo do Uruguai de controlar totalmente o mercado.
A existência deste mercado cinzento explica-se em parte pela própria conceção do modelo uruguaio. Os requisitos de registo, os limites rigorosos de compra, as restrições de residência e a escassez periódica de oferta legal criaram lacunas. Os consumidores que consideram o sistema legal demasiado restritivo ou pouco fiável recorrem frequentemente a alternativas informais.
Isto cria um paradoxo: embora o Uruguai tenha provado que a legalização pode enfraquecer os mercados ilegais tradicionais, a sua regulamentação rigorosa também gera uma procura não satisfeita. E, tal como o tráfico de droga tradicional, a atividade do mercado cinzento não pode ser eliminada apenas pela ação policial.
Ela requer reformas estruturais, melhor acesso e possivelmente um relaxamento de algumas das regras mais restritivas do sistema.
Os clubes de canábis estão a tornar-se um pilar central do sistema
Outro desenvolvimento importante é o papel crescente dos clubes de canábis. Quando o sistema foi criado, as farmácias deveriam ser o coração do mercado legal. Ao distribuir a canábis através das farmácias, o Estado podia gerir diretamente os preços, a potência, a qualidade do produto e o abastecimento nacional. Os clubes foram inicialmente concebidos como uma opção complementar para os consumidores mais organizados, com produção limitada e controlo rigoroso. Mas, com o tempo, os clubes ultrapassaram largamente este papel secundário.
Na prática, os Clubes de Cannabis tornaram-se um dos pilares mais fortes do sistema legal do Uruguai. Embora representem muito menos consumidores do que o canal das farmácias, a sua quota de produção e distribuição é comparável, e por vezes superior, às vendas das farmácias. Esta evolução revela um desequilíbrio no quadro inicial: o canal destinado a dominar nunca se estabilizou completamente, enquanto o canal destinado a permanecer marginal se tornou essencial.
Desde o início, as farmácias depararam-se com obstáculos importantes. O programa demorou a arrancar, tendo começado apenas em 2017, e enfrentou uma baixa participação dos retalhistas, escassez de abastecimento recorrente e barreiras financeiras internacionais. Os consumidores também criticaram a baixa potência e a variedade limitada de variedades disponíveis nas farmácias. Consequentemente, o acesso às farmácias permaneceu irregular em determinadas regiões e em determinadas alturas, reforçando a dependência dos consumidores de fontes alternativas.
Os clubes de canábis, por outro lado, revelaram-se mais flexíveis. São descentralizados, gerem o seu próprio cultivo e podem adaptar melhor a produção à procura dos seus membros. Além disso, tendem a concentrar utilizadores regulares, o que significa que o consumo por membro é muito mais elevado do que entre os compradores de farmácia.
De acordo com o Congresso Nacional de Clubes de Cannabis do Uruguai, os clubes não incentivam o aumento do consumo, mas proporcionam um ambiente estruturado para os utilizadores regulares, ajudando a reduzir as compras ilegais através de uma produção regulamentada e rastreável.
Os clubes também desenvolveram uma forte presença territorial e social. Espalhados por todo o país, geram empregos e operam sob a supervisão direta dos seus membros, o que reforça a sua legitimidade. No entanto, apesar da sua importância crescente, os clubes afirmam que continuam a estar sub-representados na definição de políticas. Continuam a fazer campanha para um maior reconhecimento e influência, alegando que o seu papel não é totalmente tido em conta nas avaliações oficiais.
Um sistema rígido tem dificuldade em satisfazer a procura
A rigidez geral do sistema é cada vez mais vista como a sua principal fraqueza. Este quadro rígido foi inicialmente concebido para tranquilizar os críticos nacionais e internacionais de que a legalização não levaria a um crescimento descontrolado do consumo.
Mas à medida que a procura evolui e o ecossistema da canábis amadurece, estas mesmas restrições estão agora a limitar a capacidade do sistema para absorver totalmente o mercado. O Uruguai tem dezenas de milhares de consumidores registados: mais de 70.000 compradores de farmácia, mais de 15.000 membros de clubes e milhares de cultivadores amadores.
No entanto, o registo não é garantia de uma participação ativa. No canal farmácia, apenas 20 a 40% dos consumidores registados efectuam compras mensais, o que evidencia uma discrepância entre a conceção do modelo jurídico e o comportamento real dos consumidores.
Embora tenham sido distribuídas mais de 15 toneladas de canábis desde o início das vendas nas farmácias, os funcionários reconhecem que o mercado legal poderia ser muito maior se fossem resolvidos os estrangulamentos de abastecimento e distribuição.
De acordo com avaliações oficiais citadas pelo El Planteo, apenas cerca de 46% dos consumidores têm atualmente acesso à cannabis através de canais legais, enquanto os restantes continuam a recorrer ao mercado cinzento ou a fontes informais. Isto sugere que o sistema conseguiu reduzir os aspetos mais prejudiciais da ilegalidade, mas ainda não conseguiu capturar todo o mercado.
O turismo da canábis volta ao centro do debate
Um dos debates mais sensíveis do ponto de vista político que está a ressurgir diz respeito ao turismo da canábis. Desde o início, o Uruguai restringiu o acesso legal à canábis aos cidadãos e residentes, de acordo com a sua abordagem de política pública. O sistema não foi concebido como um projeto económico ou uma atração turística.
Mas a regra criou um paradoxo: os turistas viajam para um país conhecido pela sua canábis legal, mas não a podem comprar legalmente. Muitos recorrem a vendedores informais, alimentando o mercado cinzento que o Uruguai está a tentar eliminar.
Atualmente, estão a ser discutidas propostas para alargar o acesso legal a turistas, estudantes estrangeiros e trabalhadores temporários. Os apoiantes argumentam que a inclusão de não residentes poderia reforçar o mercado legal, aumentar a sua dimensão e reduzir a atividade informal.
Os críticos, entretanto, vêem-no como um desvio fundamental da filosofia original do Uruguai, suscetível de transformar a cannabis de uma ferramenta política de redução de danos numa oportunidade económica mais ampla.
O desafio do Uruguai: evoluir sem perder sua identidade
Em última análise, a situação do Uruguai reflecte uma tensão mais ampla. O país construiu o seu modelo de cannabis dando prioridade ao controlo e à saúde pública, e não ao crescimento comercial. Esta estratégia foi bem sucedida, mas o panorama mundial da canábis mudou.
Muitos outros países adoptaram abordagens mais orientadas para o mercado, enquanto o turismo da cannabis se tornou um fenómeno económico significativo. O Uruguai enfrenta agora um desafio difícil: para continuar a reduzir a informalidade e garantir um acesso seguro, poderá ter de expandir e modernizar o seu sistema. Mas esta expansão exigirá uma revisão das restrições que outrora definiram a sua identidade.
Doze anos após a legalização, o Uruguai continua a ser uma referência mundial. No entanto, o seu próximo desafio já não é provar que a legalização funciona. É demonstrar que o seu modelo pode evoluir, adaptar-se e expandir-se sem perder o controlo rigoroso que o tornou eficaz.
