Quase oito anos após a decisão do Tribunal Constitucional que autorizou o cultivo e a posse de canábis para uso privado, a África do Sul continua a ter dificuldades em implementar um quadro regulamentar coerente para a sua indústria. Enquanto o mercado continua a desenvolver-se numa zona cinzenta, as empresas que investiram nos setores autorizados denunciam a ausência de oportunidades de mercado legais claramente definidas.
O governo tem vindo a trabalhar há vários anos no Plano Diretor Nacional sobre a Canábis, um programa destinado a estruturar e formalizar um setor já bem estabelecido. Apesar de múltiplas consultas e de um consenso político relativamente amplo sobre a necessidade de uma reforma, as medidas concretas demoram a concretizar-se.
Para muitos intervenientes do setor, o problema já não é a identificação das soluções, mas sim a sua aplicação. As principais orientações são conhecidas, as recomendações foram formuladas e os mecanismos regulamentares foram amplamente debatidos. Resta agora traduzi-las em disposições operacionais.
Esta impaciência ficou recentemente patente numa carta aberta dirigida às autoridades sul-africanas pelo jurista especializado Charl Botha e divulgada por Cannabiz Africa. Com base em mais de dois anos de contribuições técnicas, memorandos e propostas regulamentares, considera que o fosso entre os anúncios políticos e a sua implementação começa a produzir efeitos económicos tangíveis para as empresas do setor.
«A África do Sul chegou a um ponto em que a implementação deve, doravante, receber a mesma atenção que foi dedicada à consulta e à elaboração das políticas. A questão que se coloca cada vez mais em todo o setor é saber quando todo este trabalho começará a traduzir-se em resultados visíveis.»
Já existe uma economia da canábis de vários milhares de milhões de rands
O debate sul-africano sobre a canábis apresenta uma particularidade: o que está em causa não é criar um mercado, mas sim regulamentar uma atividade económica que já existe em grande escala.
Durante recentes audições parlamentares, foram apresentadas várias estimativas relativas ao valor do setor. As autoridades referem um mercado que pode atingir os 28 mil milhões de rands (cerca de 1,4 mil milhões de euros), embora os números variem consoante os interlocutores e as metodologias utilizadas. Esta falta de dados consolidados complica a avaliação precisa do peso económico da canábis e, por extensão, a definição das políticas públicas a implementar.
Perante a comissão parlamentar competente, Ncumisa Mcata-Mhlauli, diretora das indústrias agroalimentares e florestais no Ministério do Comércio, da Indústria e da Concorrência (DTIC), indicou que o governo tem como objetivo um crescimento anual de 10 % do setor. Ela estimou as receitas da indústria formal em cerca de 5,5 mil milhões de rands por ano, embora tenha reconhecido que a atividade real ultrapassa largamente esse valor.
As estimativas de Charl Botha apontam para um mercado ainda maior. De acordo com a sua análise, só o comércio a retalho de canábis representaria entre 9 e 10 mil milhões de rands por ano. Ele estima que cerca de 550 toneladas de flores de canábis passam anualmente por uma rede composta por cerca de 8 500 pontos de venda e 2 500 clubes de canábis.
«A questão é saber como integrar um mercado existente de vários milhares de milhões de rands na economia formal, tributável e regulamentada», afirma Botha.
Os limites da despenalização
As origens da situação atual remontam à decisão histórica do Tribunal Constitucional de 2018, que estabeleceu o direito dos adultos de cultivar e possuir canábis para consumo pessoal.
Embora esta decisão tenha marcado uma viragem jurídica importante, não chegou a estabelecer um mercado comercial regulamentado. Atualmente, os sul-africanos podem cultivar cannabis legalmente em casa, mas continuam sem dispor de canais de compra claramente legais, o que contribuiu inevitavelmente para o surgimento de um importante mercado cinzento.
Algumas empresas tentaram operar com base em interpretações do artigo 21.º da Lei sobre Medicamentos e Substâncias Afins, que permite aos médicos solicitar o acesso a medicamentos não autorizados, incluindo a canábis, para os seus doentes. No entanto, estas autorizações são específicas para cada doente e nunca se destinaram a servir como licenças comerciais de venda a retalho.
O resultado é um quadro jurídico que continua a ser muito ambíguo. John Jeffery, chefe de projeto do programa governamental sobre a canábis, reconheceu estas dificuldades durante debates parlamentares no início deste ano.
«A situação jurídica não é desejável. É bastante confusa.»
Para os operadores médicos autorizados que investiram em instalações, sistemas de conformidade e autorizações regulamentares, a ausência de um mercado interno claro tornou-se particularmente problemática. Entretanto, as empresas que operam fora do âmbito das regulamentações oficiais continuam a satisfazer a procura sem terem de suportar os mesmos custos de conformidade.
O Plano Diretor Nacional sobre a Canábis promete um futuro regulamentado
Perante estes desafios, o governo passou anos a elaborar o Plano Diretor Nacional sobre a Canábis, aprovado pela primeira vez pelo Conselho de Ministros em 2019.
Inicialmente gerido pelo Ministério da Agricultura, o projeto foi transferido para o DTIC em 2024, numa tentativa das autoridades de centralizar a supervisão no âmbito de uma estratégia de desenvolvimento comercial. O plano recebeu também o apoio do presidente Cyril Ramaphosa, que afirmou no seu discurso sobre o estado da nação de 2025: «Queremos que a África do Sul esteja na vanguarda da produção comercial de cânhamo e canábis».
Tal como recorda Business of Cannabis, o Plano Diretor articula-se em torno de nove pilares, abrangendo áreas como a regulamentação, a investigação, o abastecimento de sementes, o desenvolvimento do mercado, a fabricação, a educação e o apoio às empresas. Dez ministérios diferentes participam na sua implementação.
A estratégia visa em última análise criar oportunidades em vários setores, nomeadamente a canábis medicinal, a fibra de cânhamo, os produtos alimentares e os cosméticos. Oferece também aos cultivadores existentes e aos produtores tradicionais vias de acesso à economia regulamentada.
Segundo o Sr. Botha, muitos produtores permanecem fora do quadro legal não porque se oponham à regulamentação, mas porque não existe qualquer via prática que lhes permita participar nela.
«Grande parte da produção existente permanece totalmente fora do sistema legal. Estes produtores não se recusam a integrar o espaço regulamentado; simplesmente não existe uma porta acessível por onde possam passar. »
A implementação continua a ser a peça que falta
Apesar da ambição do Plano Diretor, os intervenientes do setor alertam cada vez mais que os documentos políticos, por si só, não serão suficientes para criar um mercado funcional.
A Política de comercialização do cânhamo e da canábis, considerada um elemento-chave da estratégia do governo, continua à espera da aprovação do Conselho de Ministros. Mais importante ainda, o futuro projeto de lei sobre a canábis, que proporcionaria a base legislativa necessária para a implementação de grande parte destas propostas, não deverá ser apresentado ao Parlamento antes de meados de 2027.
Este calendário está a tornar-se difícil de aceitar para muitas empresas.
A recente carta de Botha destaca várias propostas que ficaram sem resposta, nomeadamente um quadro para 100 locais-piloto destinados a gerar dados sobre conformidade, rastreabilidade e saúde pública sem custos para o governo. Outras contribuições incluem recomendações relativas à embalagem, à rotulagem, à rastreabilidade dos produtos e à integração dos sistemas de conhecimento indígena nas futuras regulamentações.
Ao mesmo tempo, as empresas de canábis licenciadas continuam a deparar-se com obstáculos práticos. Muitas têm dificuldade em aceder a serviços bancários, prestadores de serviços de pagamento, produtos de seguros e capital de investimento, mesmo quando operam em conformidade com a regulamentação em vigor.
«Um quadro regulamentar moderno para a canábis deve ser avaliado não só à luz da legislação e das políticas, mas também em função da capacidade dos intervenientes legítimos de acederem às infraestruturas comerciais essenciais, nomeadamente serviços bancários, sistemas de pagamento, seguros e capital de investimento.»
À medida que a frustração cresce, algumas partes interessadas começaram a recorrer aos tribunais para acelerar a reforma. Segundo Botha, os litígios constitucionais em curso refletem um sentimento mais generalizado no setor de que o processo de consulta atingiu os seus limites.
A África do Sul já dispõe uma economia da canábis significativa, de uma sólida experiência em matéria de cultivo, de uma procura por parte dos consumidores e de um amplo apoio político a favor da reforma. O debate constitucional está, em grande parte, resolvido e a orientação política foi definida.
O que permanece incerto é se o governo será capaz de implementar a regulamentação necessária para concretizar estas ambições.
Como resumiu Botha: «O debate constitucional está encerrado. A orientação política é clara. Resta apenas passar à ação.»
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